大城市取消或放松落户限制 公共民生服务期盼跨地区共享

制图/邵晓艳

　　国家发展改革委近日公布《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确大城市取消或放松落户限制，北京、上海、广州、深圳等超大城市也要大幅增加落户规模。这意味着在大城市落户将会变得容易一些。“新政”还明确提出，推进农业转移人口市民化，是新型城镇化建设的首要任务，是发挥市场配置资源决定性作用、顺应人口就业选择、促进劳动力在城乡间有序流动、提高全员劳动生产率的有力保障。

　　当然，正如有专家所言，户籍的松动乃至开放并不意味着户籍的无序迁移，毕竟，引入高端人才、紧缺人才，对一些超大、特大城市来说仍是十分重要的。而且，事实证明，一窝蜂无序地“抢人才”也不利于各地经济和社会的可持续发展。

　　促进城乡协调发展

　　上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长周海旺研究员开宗明义地表示：“《2019年新型城镇化建设重点任务》的出台，有利于真正实现流动人口市民化促进城乡协调发展。”他说，当前日本、美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家以及巴西、阿根廷、智利等中等发展国家的城镇人口占全国总人口的比重都超过80%，日本更是高达92%。人口城镇化能够促进国家的产业结构转型升级，促进农业的产业化经营，增加农民收入，缩小城乡差异，实现城乡均衡协调发展；能提供更多的非农就业机会，增加居民收入，促进国家消费规模的增加和消费水平的提升，有效拉动内需，促进国家经济的高质量发展；能高效地提供各项公共服务，提高居民的生活质量。

　　“2018年全国流动人口2.41亿人，比上年末减少378万人。流动人口中超过1亿人长期在城镇地区工作和生活，但受户籍制度影响，他们在教育、就业、住房、社会保障等方面与所在城镇的户籍居民有显著差异，影响了个人发展，也不利于所在城镇长远发展。”周海旺说，这个新政，可以让更多流动人口转变为城镇居民，享受所在地城镇的基本公共服务，真正实现由“乡”到“城”的转变。2012年以来，我国已进入劳动年龄人口持续减少的阶段，7年间减少了2600余万人。与此同时，我国人口正加速老龄化，到2018年底，我国60岁及以上老年人口数量已达2.5亿人，比很多国家的总人口还要多，养老压力日益严重。在这样的背景下，更需要加快我国的人口城市化进程，一方面让日益减少的劳动力在城镇地区安家落户，充分发挥劳动力的积极作用，实现充分就业，提高就业效率和水平；另一方面可以让老年人在城镇享受到更便捷、优质的养老和医疗照护服务。

　　人口向大城市集聚

　　最新城市规模划分标准显示，超大城市为城区常住人口1000万以上的城市，特大城市为城区常住人口500万以上1000万以下的城市。《2017年城市建设统计年鉴》发布数据显示，4个超大城市是有上海、北京、深圳、广州。特大城市主要包括成都、南京、杭州、郑州、沈阳等，以省会城市居多。

　　尤其引人关注的是，此次“新政”首次提出“收缩型中小城市”，明确要推动大中小城市协调发展。上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良，是中国区域经济50人论坛成员，长期专注中国城市群发展研究。他认为，在人口零增长和快速城镇化双重背景下，人口向大城市的集聚，代价是部分中小城市以人口为核心的要素的流失，城市收缩在未来较长时间内将成为城市发展的常态。

　　张学良教授的团队长期调查发现，收缩城市与非收缩城市逐渐呈现连绵化的发展趋势，其中大城市绝大多数属于非收缩城市类型，彰显出大城市的人口集聚效应优势；而中小城市的收缩表现更为显著。调查数据显示，中国有26.71%的地级/副省级行政单元发生收缩，且29.89%的收缩城市的市辖区出现了人口流失现象，集中分布于中国东北和长江经济带地区。在长江经济带地区，110座地级及以上城市中，有52座出现收缩，约占城市总量的47.27%；58座处于非收缩状态，约占52.73%；84个市辖区出现收缩，约占市辖区总量的26.42%；393个市辖县出现收缩，约占市辖县总量的51.98%，且收缩城市大部分分布于长江经济带北部地区。

　　张学良认为，理性认识中国城市收缩现象，明确城市收缩的基本空间分布规律，对于未来城市经济的可持续发展和城市规划的高质量实施，都具有重要的实践参考价值。

　　助农民完成“市民化”

　　张学良教授还表示，应重视中国普遍存在的城市收缩现象，遏制与人口流失相悖的空间扩张趋势，着重关注人口流失背后的经济社会发展状况。他认为，城市收缩在中国快速城镇化背景下普遍存在，而地方政府“土地财政”引发持续的空间扩张，形成人口流失与空间扩张的强烈对比，建议相关政府部门借鉴国际“精明收缩”理念，优化而非逆转收缩城市，关注收缩城市潜在发展动力，优化收缩城市建筑和土地集约利用，实现“人与自然和谐相处”的状态。

　　教育部“长江学者”特聘教授、华东师范大学社会发展学院院长文军提出：“根据我的团队连续两年在上海市郊9个区2000份的调查问卷显示，53.8%的郊区农民并不很愿意变成市民，一些已经转变身份的人甚至提出，希望重新从市民变回农民。”伴随着城市的扩张，农业的比较效益下降，人口流动在加快，农民生产和生活的空间、文化场域也在发生各种各样的变化，很多人外出打工，从而导致了农村的“空心化”趋势：人空、地空、财空、服务空。城市在“城乡一体化”的口号下实际上存在很多“陷阱”，必须予以警惕。文军认为，从农民“被市民化”的过程来看，大概有三个阶段：一是职业的转换，二是地域的转移，三是身份的转变。职业的转换是个体选择和市场选择共同作用的结果，但在地域选择和身份选择上，主要不是由农民个体来决定的。当我们完成这三个阶段的转变以后，是否就意味着已经完成了农民市民化的过程呢？实际上，许多农民的行为和思维方式、生活习惯、价值观等都没有发生相应的变化，还是原来的那个“人”，这不能称之为真正的市民化。所以，最重要的是第四个阶段，即通过角色转型和再造，才能完成真正意义上的农民市民化。

　　政策落地需破瓶颈

　　“以上海为核心的长江三角洲大都市圈是我国最大的城市圈，在国家经济结构转型升级中正在发挥越来越重要的作用。”周海旺研究员表示，这次国家发改委的新政策中特别提到要有序实施城市群发展规划，加快长江三角洲区域一体化发展，探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制，通过人口、交通、产业、税收、土地、住房建设等政策方面的统筹协调，促进都市圈内部各级城市之间的协同发展。这项政策的落地，将为长三角一体化的推进提供坚强的政策保障，有利于形成分工明确、优势互补的大中小城市协同发展的城市体系，更好地促进长三角城市群的高质量发展，为全国的发展发挥引领示范和核心带动作用。

　　周海旺提出，在政策落地方面，现在仍需要打破一些瓶颈。城市建设用地指标如何跨地区统筹使用？建设用地指标跨地区调剂使用产生的收益如何分配？住房建设规划和房地产市场管理如何跨地区协同调节？教育、卫生、社保、养老等公共民生服务如何跨地区共享？这些问题都需要统筹协调。

　　最近几年来，上海的常住人口总量一直在2410-2025万人之间小幅波动，但在严格控制人口总量的过程中出现了一些新情况。周海旺说，在国家发改委的“新政”中，明确提出要区分特大城市中心城区和郊区，把特大城市调控人口规模的重点放在中心城区，而郊区新城要实行差别化的户籍政策，加快人口导入，促进其繁荣发展。相信这项政策的落地，对于上海郊区的松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城的发展将带来巨大的动力。当然，在政策落地方面，还有不少需要深入研究和解决的问题。比如，在郊区新城落户的外来人口应该设定哪些门槛、郊区新城的人口规模如何有序增长、在郊区新城落户的外来人口公共服务政策如何与原户口流出地衔接等。

　　政策看点

　　居住证含金量也在提升

　　《2019年新型城镇化建设重点任务》提到，超大、特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。要推进常住人口基本公共服务全覆盖。确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目。

　　具体项目包括

　　■教育2019年底所有义务教育学校达到基本办学条件“20条底线”要求，在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。

　　■医疗全面推进建立统一的城乡居民医保制度，提高跨省异地就医住院费用线上结算率，推进远程医疗和社区医院高质量发展。

　　■社保扩大城乡居民养老保险参保范围，各地区要全面建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。

　　■住房持续深化利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围。

　　这意味着教育、医疗、社保、住房等福利将大大向城市常住人口倾斜。

　　新民晚报记者 王蔚 易蓉