熊丙奇：在规范中促进民办培训机构良性发展

图说：“一标准两办法”明确建立综合监管机制

　　近日，《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）和《上海市民办学校分类许可登记管理办法》正式发布。《实施意见》全文共11部分40条，提出了上海民办教育发展的总体要求，并围绕加强党对民办学校的领导、推进民办学校分类管理改革、鼓励社会力量办学、完善政府扶持政策、落实现代学校制度、强化规范发展、提高办学质量、保障师生权益、提升管理水平、发挥各方作用等方面进行了细化落实。与《实施意见》一脉相承，社会公众十分关注的民办培训机构规范性文件《上海市民办培训机构设置标准》《上海市营利性民办培训机构管理办法》与《上海市非营利性民办培训机构管理办法》（以下简称“一标准两办法”）也正式颁布。

　　这次新制定的“一标准两办法”，明确建立综合监管机制，并对开展义务教育阶段相关培训活动做出特殊规定，这对消除民办培训机构监管灰色地带，以及治理社会舆论关注的“校内减负、校外增负”问题有十分重要的意义，有利于促进民办培训机构良性发展。

　　对于民办培训机构，一直以来，我国不少地方都实施办学许可证加营业执照的设立审批登记办法，新制定的《上海市营利性民办培训机构管理办法》《上海市非营利性民办培训机构管理办法》，也明确所有民办培训机构都必须获得办学许可证，再到登记机关办理法人登记。但是从过去的实践看，虽然办学许可证加营业执照的设立审批登记办法十分严格，可是却出现一个不可忽视的现象：在严格的设立审批规定之下，有一些机构却不去办证办照，长期无证无照开展培训活动；还有一些机构则只办理教育咨询类营业执照，超范围开展教育培训活动。

　　无证无照机构的存在正是政府监管的重点所在。新制定的管理办法，明确建立综合监管机制，要求健全市、区、街镇三级联动的综合监管机制，完善市、区教育培训市场管理联席会议制度，明确教育培训市场的联合执法部门及组织方式，畅通投诉举报渠道，加大对违法违规办学行为的查处力度。明确教育行政部门或人力资源社会保障行政部门加强行业管理，会同工商行政管理（市场监督管理）、公安等职能部门和镇（乡）政府、街道办事处，形成巡查发现、归口受理和分派协调、违法查处等各环节分工牵头负责、共同履职的机制。综合监管机制的切实建立至关重要，因为它将直接影响民办培训机构的规范发展，如果一边是严格的办学许可证加营业执照审批登记，一边却有大量无证无照机构不受任何监管的开展教育培训活动，那么，所有针对有证有照机构的监管措施都可能失灵。

　　对培训机构开展义务教育阶段相关培训活动进行特殊规定，这是本次新制定的民办培训机构管理办法的突破，也是对民办教育培训的教育责任的再认识。所谓突破，是指对于民办培训机构的教学活动、竞赛活动，社会舆论普遍认为这是培训机构的自主权，主要由消费者自主选择，监管部门不得干涉，这是似是而非的。众所周知，义务教育有其特殊性，是所有适龄学生必须完整接受的教育。开展义务教育阶段培训活动的教育机构，虽然是给接受义务教育的学生提供差异化培训选择，是义务教育学校教育的补充，但其开展的教学活动、竞赛活动，如果冲击正常的义务教育秩序，严重影响学生的身心健康，政府部门是必须加强监管、约束的。近年来，针对学生学业负担沉重的问题，国家出台了诸多义务教育“减负”措施，然而，民办培训机构在校内“减负”的背景下，反而获得大发展的“商机”，因为诸多不允许学校做的事，民办培训机构均可以做，于是，校外“增负”消解了所有“减负”努力。从现实出发，应该通过法律法规政策的完善来规范培训机构开展义务教育阶段的培训活动。笔者一直建议，应该对所有培训机构的超前教育明令禁止，因为超前教育对义务教育教学秩序冲击最大。

　　这次制定的管理办法主要规范了民办培训机构所组织的竞赛活动，明确不得面向社会举办以小学生为参赛对象的语文、数学、英语等与升学或考试相关的学科及其延伸类竞赛活动或等级测试等变相竞赛活动。另外，面向义务教育阶段学生举办语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科及其延伸类竞赛活动或等级测试等变相竞赛活动的，应当先经所在区教育行政部门备案后实施，备案内容包括举办单位、参赛对象、竞赛内容、组织形式、评奖办法等事项。这主要针对的是围绕义务教育阶段的“竞赛热”问题。

　　新规出台能否起到规范之效，主要取决于三方面：一是对管理办法的严格落实，不能有任何例外;二是切实推进义务教育均衡；三是规范民办初中的招生。

　　概而言之，贯彻落实新修订的《民办教育促进法》，要根据分类管理原则，以及不同民办教育机构的性质，采取不同的“促进”办法。对于民办培训机构而言，规范管理，规范办学，消除民办教育乱象，真正发挥学校教育“补充”作用，就是最根本的促进。

　　（熊丙奇：21世纪教育研究院副院长）