国际索赔、主权豁免、公卫条例……从10个问题看新冠疫情与国际诉讼

美国国内就疫情针对中国民间诉讼已接近10起，“追责说”和“索赔说”甚嚣其上。早在3月，4名美国公民和一家公司在南佛罗里达州地方法院提起集体诉讼；到上周，类似诉讼已经有9起；未来还有更多的病人或相关产业希望通过集体诉讼来推动政府修订《外国主权豁免法》，从而赢得官司、获得赔偿。尽管这些个人与公司对中国的指责毫无根据，早已遭到美国法律专家的驳斥，但是有些问题我们仍需正视：比如，美国的国内诉讼是否会蔓延到国际层面？这些诉讼背后涉及哪些国际法问题？这些“野心家”的官司将带来什么冲击？我们该如何看待这一连串官司？ 本文特邀请长期从事国际法研究的上海交通大学凯原法学院副研究员刘丹一一解答。

01. 西方国家别有用心渲染“追责论”

问：目前美国等国家因为疫情针对中国的诉讼情况如何？

图说：密苏里州总检察长埃里克·施密特宣称要起诉中国政府。图GJ

答：目前美国国内针对因为疫情针对中国的诉讼是疫情爆发以来提起的。这类诉讼有两类：第一类由美国公民或企业在地方法院提起的诉讼。例如今年3月，四名美国公民和一家公司在南佛罗里达州地方法院对中国政府提起的集体诉讼，指控中国未能有效遏制新冠病毒传播，使之成为全球性传染病大流行病，引发人员伤亡和其他损害；第二类由个别州的检察官所提起。继4月21日密苏里州总检察长埃里克·施密特在该州东区联邦地区法院起诉中国政府并称“中国必须为全球新冠病毒大流行负责”之后，4月22日密西西比州检察长林恩·菲奇也发表声明表示将对中国政府提起诉讼……

国际上对中国要求“索赔”的主张还有两种趋势。一种是美国、澳大利亚等国政客要求本国政府对中国施压、索赔。另一种是向联合国相关机构提出“追责”或“索赔”的诉求。例如印度非政府组织“国际法学家理事会”和“全印律师协会”向联合国人权理事会提起的申诉；又如美国律师拉里·克莱曼提交给国际刑事法院的材料中指控新冠病毒是中国“故意开发的致命生物武器”，请求国际刑事法院进行调查。

在美国等西方国家别有用心的渲染下，这类“追责论”“索赔论”有蔓延之势。

02.我国需在司法和外交上做好准备

问：对这些美国国内诉讼我国可以援引“主权豁免”吗？之前我国是否有类似被诉的先例？对这些诉讼的前景您怎么看？

答：这并不是中国第一次因《外国主权豁免法》在美国法院遭到起诉，我国可以援引“主权豁免”原理予以应对。“平等者之间无管辖权”是国家主权平等的应有之义，也是国家主权豁免制度的基础。国家豁免主要有“绝对豁免”和“相对豁免”两种国家实践，我国一直坚持“绝对豁免”，美国属于主张“相对豁免”的国家。

1976年《外国主权豁免法》是美国法院对以外国国家为被告的诉讼行使管辖权的重要法律依据。原则上依据该法提起的诉讼将遇到司法障碍，因为只有在九种例外下被诉国政府及其机构才会“失去”主权豁免。

美国法学界主流对这些案件的前景其实并不看好。类似的案例包括20世纪80年代的“湖广铁路债券案”、2005年的“莫里斯诉中国旧债案”，等等。在上述两起案件中，我国政府在坚持不接受美国法院管辖的前提下聘请律师在美国法院出庭抗辩，最终胜诉。

应注意的是，不排除这些案件的起诉方采取利用《外国主权豁免法》“例外规定”的诉讼技巧；此外，密苏里州的诉讼还通过选择起诉对象的方式意图“绕开”司法障碍。对此我国在司法和外交两方面都应做好准备。

03.国际公约中没有做出明确规定

问：关于传染病有哪些相关的国际公约？这些公约对因疫情引发的国家责任有什么规定？

答：历史上针对传染病的国际公约有不少，但都没有对因疫情引发的国家责任做出明确规定。

国际公共卫生条约是“传染病外交”的产物。自从1851年第一次国际公共卫生会议规定针对鼠疫、霍乱、黄热病控制的公约与规则后，19世纪中期到20世纪中期，国际社会缔结了大量关于传染病控制的国际条约。1903 年《国际公共卫生公约》针对鼠疫和霍乱规定，缔约方可以对受染船只采取措施。此后1905年《美洲卫生公约》、1924年《泛美卫生法典》、1926年《国际公共卫生公约》、1933年《国际航空航海卫生公约》，还有联合国善后救济署1944年的《国际公共卫生公约》等基本都在《国际公共卫生公约》的基础上进行微调。二战后，世卫组织颁布了大量包括传染病控制、环境卫生标准、反生物恐怖主义和医药等的决议、标准、建议和指南，形成了庞杂的软法体系。目前世卫组织框架下重要的条约主要有1946年《世界卫生组织宪章》和2005年修订的《国际卫生条例》。

19世纪至今有关传染病的国际条约都没有因违反条约义务而向他国赔偿所造成损害的规定。国际卫生法中最重要的条约——《国际卫生条例》对此也没有规定。

04.曾有六次“突发公共卫生事件”

问：在哪些情况下，世卫组织宣布某种传染病的流行成为“突发公共卫生事件”？

答：这需要参照世卫组织主导修订的《国际卫生条例》（2005年）第12条，世卫组织制定的《评估和通报可能构成国际关注的突发公共卫生情况的事件的决策文件》也能帮助各国界定“突发事件”。

图说：世界卫生组织总干事谭德塞。图GJ

根据《国际卫生条例》的规定，世卫组织总干事可决定是否宣布存在“突发公共卫生事件”。在决定某事件是否构成国际关注的突发公共卫生事件时，总干事应考虑五类因素：缔约国提供的信息；决策文件；突发事件委员会的建议；科学原则以及现有的科学依据和其他有关信息；对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰危险度的评估。世卫组织做出“突发公共卫生事件”决定时还需考虑对公共健康以及政治和经济的影响。

除了此次新冠病毒疫情，世界卫生组织历史上共有六次将疾病的流行宣布为“突发公共卫生事件”。其他五次包括2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015-2016年的“寨卡”疫情和2018年开始的刚果（金）埃博拉疫情。

05.因疫情“国际索赔”没有先例

问：部分外媒认为“中国是新冠疫情首发地”并要求中国赔偿他国损失，这有法律依据吗？过去有先例吗？

答：这种说法无论是科学上还是法律上都缺乏依据，因疫情的“国际索赔”也没有先例。

原因在于：第一，新冠病毒的传播途径、传染强度、致病特点等都和其他已知病毒不同，并非“阴谋论”渲染的缘起“武汉病毒实验室”，疫情对中国来说也属于不可预见的事件。新冠病毒经哪种中间宿主传给人类更是需要科学家来寻找答案。中国首先向世卫组织报告新冠病毒疫情，并不能因此认为病毒来源于中国。第二，媒体所称的“新冠病毒起源地”问题和国际法上的“国家责任”问题欠缺关联性。联合国《国家对国际不法行为的责任条款草案》第1条规定，“一国的国际不法行为引起该国的国际责任”。国际法上对因国际不法行为引发损害的包括赔偿在内的“国家责任”有较为严格的认定标准，重要的一点是被指控的行为或不作为“可归因”于该国才引起责任。

过去在传染病的国家实践领域很少有国家将追责付诸实施。以2009年H1N1病毒导致全球流感流行为例，美国是病毒来源地，并没有国家要求美国承担赔偿责任。

06.对中国政府的指责站不住脚

问：您对部分外媒所说的“中国政府隐瞒疫情导致疫情全球扩散”如何评价？

答：根据世卫组织发布的“疫情”时间线，中国政府及时完整地履行了向该组织通过疫情信息的义务。这类指责站不住脚。

《国际卫生条例》第6条第1款规定，“缔约国应在评估公共卫生信息后24小时内以现有最有效的通讯方式，通过《国际卫生条例》国家归口单位向世卫组织通报在本国领土内发生、并根据决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件，以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施”。也就是说，中国有义务向该组织及时通报疫情信息，然后这些信息再经由世卫组织核实后通知其他缔约国。

评判某个国家在向其他国家通报疫情信息方面的行为是否得当，要看该国是否违反了国际义务，以及该国行为与其他国家承受的损失之间是否有因果关系。

从世卫组织4月发布的疫情“时间线”看：去年12月31日中国向世卫组织报告一组湖北武汉不明原因肺炎病例；2020年1月1日，世卫组织启动危机小组并为应对疫情暴发做紧急准备；1月3日，中国正式向世卫组织通报信息，1月7日实验室确认病原为新型冠状病毒，1月12日中国公布和分享新冠病毒基因序列信息；1月13日，泰国发现的新冠肺炎病例是中国境外第一例有记录的病例；1月30日，世卫组织宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”；3月11日，世卫组织宣布新冠疫情全球大流行。以上时间线表明，中国早在12月31日就向世卫组织通报信息，在新冠病毒确认之前已履行了义务。

07.“国际索赔论”是地缘政治产物

问：国际法上是否存在国家因为疫情被诉至国际法院等法庭或仲裁庭的可能？

答：“法律技术”角度看存在可能。

《国际卫生条例》第56条规定，有关该条例解释或执行的争端由以下方式解决：谈判或其缔约国自行选择的和平方式解决；总干事解决；提交常设仲裁院仲裁；提交其他争端解决机构；世卫组织与缔约国的争端，则提交世界卫生大会。此外，如争端提交国际仲裁，总干事还应酌情向卫生大会通报争端当事方为执行裁决所采取的行动。

世卫组织过去呈现出“重技术轻法律”的特点，其建议权或决策权往往局限在技术领域，没有发展出类似于WTO争端解决机构的“案例法”。因此缔约国将涉及该条例“解释或执行”的争端提交给国际法院、常设仲裁院、国际刑事法院、WTO争端解决机构等并非不可能。

《国际卫生条例》提供了将政治和法律方法相结合的混合型争端解决模式。然而，至今没有国家启动《国际卫生条例》的争端解决程序。正如知名国际卫生法教授大卫·费德勒评论的，疫情爆发时没有国家能独善其身，针对中国的“国际索赔论”并非寻求国际法治，而是地缘政治的产物。

08.世卫被诉至国际法院存可能

问：国际法上是否存在世卫组织因为疫情被诉至国际法院等法庭或仲裁庭的可能性？

答：法律技术角度看也存在可能。

从世卫组织的主要条约看，《国际卫生条例》第56条第5款规定，如果世卫组织与一个或多个缔约国就“条例的解释或执行发生的争端”，应提交卫生大会解决。《国际卫生组织章程》第75条还规定，除非当事国另有约定，如果发生“解释或适用本法的争端或问题”将提交国际法院处理。

结合这些规定，疫情所关联的世卫组织国际法问题不能一概而论，分为两种情况：第一，如果争端发生在世卫组织和缔约国之间，并且涉及对《国际卫生条例》解释和执行问题，那将提交卫生大会寻求解决；第二，如果是涉及《国际卫生组织章程》解释或适用的问题或者争端，结合《国际法院规约》有关诉讼管辖和咨询管辖的规定，缔约国或其他国际组织将世卫组织“诉至”国际法院具有一定的可操作性。

09.世卫需重回公卫治理权威中心

问：在传染病防控方面世界卫生组织和哪些联合国机构有合作关系？新冠病毒疫情后，世界卫生组织今后是否会和国际海事组织、国际民用航空器组织等展开合作？

答：回答这些问题需要先回溯世卫组织的历史。

1851年召开的第一届国际卫生大会被视为“国际卫生合作的里程碑”，欧洲国家自此开启了国际卫生合作的序幕。1907年国际公共卫生办公室的建立成为全球卫生防疫制度化的重要一步。国际联盟时期的国际卫生组织、联合国建立后的世界卫生组织相继成为传染病防治的倡导者、领导者、实施者，在协调世界贸易组织、世界银行等和传染病事务相关的国际组织间也曾发挥一定的协调者作用。

但近年来随着全球卫生治理领域中其他行为体的异军突起、世卫组织内部治理不善等问题积累，世卫组织呈现出由领导者演变为“被边缘化”趋势，如何“重回全球公共卫生治理的权威中心”成为组织改革的重要目标。

此次新冠病毒疫情给全球海、陆、空的交通运输、人员流动和从业人员带来前所未有的危机，但对于世卫组织来说未尝不是机遇。未来世卫组织或可着眼国际卫生合作的短板，在协调国际海事组织、国际民用航空器组织等国际组织发挥倡议者、推动者乃至领导者的作用。

10.未雨绸缪积极应对诉讼仲裁

问：针对外国可能针对中国的国际诉讼或仲裁，我们应该如何应对？

答：针对外国可能针对中国的国际诉讼或仲裁，笔者建议应未雨绸缪，从以下两方面积极应对：

图说：海牙国际法庭外景。图GJ

第一，新冠病毒疫情不是人类历史上第一次也不会是最后一次全球传染病大流行。病毒面前没有一个国家能独善其身，唯有合作才能彻底消除疫病，这侧面印证了构建“人类命运共同体”的重要性。我国应站在“人类命运共同体”的高度，倡导公共卫生国际合作，提出国际卫生治理与合作的“中国方案”，消除“国际追责论”对我国国际形象和国际舆论环境的负面影响。

第二，“国际追责/索赔论”的本质是“舆论战”向“法律战”的延伸，战略上可以藐视，战术上却不能忽视。首先，应持续关注美国国内此类诉讼，尤其是美国政府是否会修改《外国主权豁免法》创制“疫情例外”影响案情进展。其次，历史上国际卫生争端解决机制从未被世卫组织成员国启用，该领域的“案例法”乏善可陈。未来不排除一些国家、机构或团体对我国或世卫组织提起国际诉讼或仲裁。我国国际法学界和实务界急需对这类争端解决机制进行前瞻性对策研究。

最后，已有学者提出“公私合作”策略，官方的关注面毕竟有限，应发挥民间力量，通过一些具有专业资质的非政府组织、民间，借助争端解决程序中“法庭之友”的规则来应对挑战。

本报记者 杨一帆   上海交通大学凯原法学院副研究员 刘丹