环球论坛丨菅义伟外交首秀为何选择东南亚？

10月18到21日，日本首相菅义伟访问越南和印尼，分别签署多个双边合作协议。菅义伟上任后的首场外交秀选择这两国有何深意？本期“论坛”特请 上海国际问题研究院亚太研究中心研究员蔡亮 解读。

凸显日本新政府外交重点

问：菅义伟首次作为首相出访为什么选择越南和印尼？日本同两国关系如何？

答：菅义伟就任首相后的首场外交秀选择越南和印尼，其原因可从三方面进行剖析：

首先，外交首秀一方面要凸显新政府外交重点，并通过访问取得重大的象征性或实质性外交成果，另一方面还要避免出访对象遭受质疑。从日本对外关系布局而言，日美同盟毫无疑问是外交安保政策基轴，但鉴于美国疫情没有得到有效控制且大选迫在眉睫，在特朗普连任还是拜登当选尚难评估的情况下，无论从日本国家利益还是防疫角度出发，美国都不宜成为首访目的地。选择越南与印尼，一方面是这两国疫情相对平稳，另一方面这两国也是前首相安倍二度执政后首访的国家，菅义伟此举多少展现出延续和继承安倍外交路线的意味。

图说：日本首相菅义伟和夫人菅真理子18日抵达越南河内进行访问。 IC图

其次，这是由东南亚在区域内的重要位置决定的。东南亚原本就是日本发展外交和经贸关系的重要区域，近年日本又不遗余力推行“自由开放的印太”构想，而东南亚恰恰位于太平洋-印度洋的地理中心，各国环绕的南海是连接两洋的最重要航道，因此日本一直认为，加强与东盟国家合作是落实“印太构想”的关键。概言之，日本此举一方面是配合美国在该区域的外交布局，另一方面也是通过强化与东南亚国家的多领域合作，在对华博弈中增加底气和筹码。

最后，这是由越南、印尼两国与日本的密切关系决定的。两国是东盟重要国家，日本与它们关系素来良好，合作日趋密切。对两国来说，日本是最大的政府开发援助国，也是最重要的外资来源国之一。日越2014年就建立广泛战略伙伴关系，日本是越南第二大投资国和第四大外贸伙伴，两国同为全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）成员。日本近年加大对越南扶持力度，2019年对越直接投资近80亿美元，成为当年越南最大的投资来源国。印尼与日本同为二十国集团成员，是东盟规模最大的国家，有巨大的发展潜力。2006年建立战略伙伴关系以来，两国关系不断升温，2019年日本是印尼第三大出口国和第二大进口国，对印尼直接投资达43亿美元。

四个层面强化与东盟关系

问：菅义伟此次出访主要讨论哪些议题？达成什么成果？

答：总体而言，菅义伟此次出访旨在强化与东盟国家的关系，一方面强化防疫合作，进一步推动经贸合作，另一方面积极寻求越南、印尼对“印太构想”的有力支持。讨论的议题主要可分为四个方面：

第一，经济层面。越南和印尼不仅是日本企业制造产品的重要基地，作为商品和服务市场的魅力也在不断提升。通过此次访问，日本与两国签署的双边合作协议覆盖了基础设施、能源、环境、农业贸易等多个领域。而为重振因疫情遭受重创的经济，日本不但与两国探讨防疫合作，承诺提供巨额援助，还讨论了推动人员往来的便利措施，如建立便于商务人士往来和护理人员来日的快捷通道、重启双向客机飞行等等。

值得一提的是，日本与两国（尤其是越南）就建立医药和医疗用品生产供应链等事宜达成合作协议颇受关注。

日本一直谋求实现相关生产供应链多元化，7月就曾宣布对在东盟国家生产口罩、医用防护服、半导体制造设备、汽车零部件并供应给日本的日资企业提供补贴。目前成为补贴对象的30个项目中，有15个在越南设立生产基地。

第二，安全层面。近年日本不断强化在南海地区的存在感，一方面是积极配合美国的战略部署，另一方面是强化与东盟国家的安全合作，并借机向对方出售防卫装备。

2014年日本推出“防卫装备转移三原则”，取代了延续47年的“武器出口三原则”，大幅放宽了武器和相关军事技术的出口限制。但在实际操作中，日本要想向各国出口防卫装备，需要先与这些国家签署正式协议，承认相关转移原则。

相比日本正在与印尼进行的相关武器出口谈判，日本与越南之间的安全合作已经大步走在了前面。两国7月就已签署协议，日本向越南出售6艘价值3.45亿美元的巡逻船，以增强越南海上安全保障力量。菅义伟出访前一周，3艘日本军舰已经在越南金兰湾停靠和补给。

在19日举行的日越首脑会谈中，双方如期签署了《防卫装备品和技术转移协议》，越南由此成为第12个签署该协议的国家。此前与日本签署该协议的有美英法德等国，在东盟国家中有菲律宾和马来西亚。协议将成为向越南出口日本产防卫装备品的法律框架，对包括其他国家向越南出售这些装备需要征求日本同意等出口规则作出规定。基于此，菅义伟称这一协议是双方安全合作的重要一步，并表示期待进一步合作。

第三，政治层面。这主要指日本推动与东盟国家在“印太构想”多边框架下的各种合作，对华形成牵制。诚如自民党副干事长山口壮所指出的，菅义伟此访以维护亚太地区稳定为目的，希望加强和东盟各国的合作。

据悉，菅义伟在与越南总理阮春福举行首脑会谈时，称两国“同为印太地区国家，应携手为地区发展与繁荣作出贡献”，阮春福则正面回应称，“愿与日本合作，为推进地区和平与发展作出努力”。实际上，越南此前已明确指出，希望并欢迎在尊重国际规则、法律及各国正当权益的基础上，各种有助此区域和平、稳定、合作与发展的倡议，并确保东盟对正在形成的区域结构发挥核心作用。会后，菅高度评价此次越南之行，说位于印太地区中心的越南是他作为日本首相首次出访的最合适目的地。

第四，其他层面的相互呼应。《日本经济新闻》报道，菅义伟在日越首脑会谈后的记者会上称，越南支持日本在“朝鲜绑架日本人质问题”上的相关立场，双方还确认要在相关问题上保持紧密合作。

“安规菅随”推进“印太构想”

问：日本前首相安倍二度执政时首次出访也是越南和印尼，菅义伟是否要延续安倍政策，继续推销“印太构想”？

答：菅义伟外交的最大特点是“安规菅随”，这从他首场外交秀也选择越南和印尼两国即可见一斑。而对于安倍念兹在兹的“印太构想”，菅义伟就任首相后，已在不同场合数度表达将继续坚定不移推进“印太构想”的立场。而在“印太构想”擘画的多边合作框架中，东盟国家的位置至关重要。

图说：菅义伟夫妇19日出席越南总理阮春福夫妇举行的欢迎仪式。 IC图

安倍早在2013年就提出一个包括日本、菲律宾、越南和印尼在内的“小菱形包围圈”，所谓“小”是相对当时囊括日美印澳四国的“民主安全菱形包围圈”而言。当时安倍强调说，“日本应与东盟国家一道，致力于普及和扩大自由民主、基本人权等普世价值观”，“用法律而非武力手段确保海洋的自由、开放，全力使之成为公共财富”。而回顾日本与东盟近年来的关系可以发现，强化与越南、印尼、菲律宾及马来西亚等东盟国家的安全合作，早已成为日本在南海地区增加存在感，并插手南海事务的重要抓手。

日本期望通过菅义伟此次访问，让越南、印尼成为支持“印太构想”的重要伙伴，尤其考虑到越南是今年东盟轮值主席国，日本格外希冀能与越南加强合作。诚如菅义伟在日越首脑会谈后指出的，“越南对于实现我们‘自由开放的印太’愿景来说至关重要，它也是我们宝贵的合作伙伴。作为一个印太国家，日本将继续为该地区和平与稳定作贡献”。

出售武器欲介入南海事务

问：日本向东南亚出售武器，对地区安全局势会有什么影响？

答：如前所述，向东南亚出口防卫装备，推进日本与东盟国家安全合作是菅义伟此行的重要内容。据悉，日本已准备向越南出口提高监视能力的巡逻机和雷达等装备。结合此前日本向越南提供的6艘巡逻船，越南的海上救援行动和海上执法能力势必得到很大提升。而日本向东盟国家出售武器、实施安保支援并非仅有越南一国，印尼、菲律宾及马来西亚等均是日本安全合作的重要对象。

此举究竟会对地区安全局势产生怎样的影响呢？相比出售武器本身，对该问题的观察视角应从背后所透露的政治意图切入。简单而言，这是日本作为南海域外国家，积极介入南海事务的重要抓手。南海在地缘政治中占据至关重要的位置，是日本极为依赖的最重要的国际航道。日本海洋战略的最大特点就是突出对周边海域，甚至是公海大洋的控制。因此，“印太构想”可视为日本通过强化与相关国家合作，积极推进海洋战略的重要举措。

但作为南海域外国家，日本介入南海既需要理由，也需要地理上的支撑点。用日本政府的话来说就是，为确保日本途经南海的资源运输通道畅通以及航行和飞越自由权利不受损害，以及守护“开放、自由、和平之海”，日本应寻求与国际社会合作应对。这里提及的“国际社会”，除了美印澳等国外，东盟国家顺理成章成为日本积极拉拢的重要对象。

显而易见，日本作为域外力量，积极介入南海，既无助于地区和平与稳定，也为中日双边关系发展增添了新的矛盾。对此，中国除了加快与东盟围绕“南海行为准则”的磋商，进一步完善地区和平稳定的制度保障，探索出一条具有亚洲特色的海上治理道路之外，还要积极地对日本开展工作。一方面，对日本插手南海事务等不利于地区和平与稳定的行为，中国应予坚决回击，另一方面，对日本在南海地区的重大经济利益关切，中国也宜有所照顾。唯有如此，才能够构建契合新时代要求的中日关系，对推动两国关系始终沿着和平、友好、合作的正确轨道发展有所助益。