独家述评 | 一条河流一部法律

孙绍波/画

姚丽萍/文

台风季节，当台风从东部海上而来在长江口登陆，一路呼风唤雨，黄浦江上浪奔浪涌。

长江口，长什么样？上起徐六泾，下迄口外50号灯标，全长约181.8公里，河道流经江苏省海门、启东、常熟、太仓和上海市宝山、浦东、崇明；河段平面像一把扇子，呈现三级分汊、四口入海的河势格局。长江口与东海形成的“T”形结合部，被世界自然基金会列为具有国际意义的生态敏感地区和全球湿地生物多样性保护238个热点地区之一，广阔的湿地资源，孕育了丰富的野生动植物。

上海地处长江口，因水而生，因水而兴。千百年来，长江口宝贵的滩涂资源、丰沛的水资源、优良的航运资源，孕育滋养了上海的发展——上海六成以上的土地是由长江带来的泥沙堆积而成，70%以上的公共供水有赖长江，国际航运中心建设也需要长江深水航道作为支撑。迄今，上海在长江口有三个饮用水水源保护区和三个自然保护区，自西向东分别是东风西沙、陈行、青草沙饮用水水源保护区，以及崇明东滩鸟类国家级自然保护区、九段沙自然保护区、长江口中华鲟自然保护区。

众所周知，长江口集“黄金水道”和“黄金海岸”于一体，是沟通“长江经济带”和“中国大陆海岸线”的纽带。长江口的环境治理，不仅维系着上海市民的生活生产，更事关上海及长三角、长江流域的可持续发展。目前，长江口面对来自流域和海洋的双重挑战，水环境治理、岸线管理，也面临着新课题。

其一，水资源配置亟待统筹。长江口承受上游蓄水、中游调水和下游引水的叠加综合影响。到2020年，长江上游梯级水电站群的调节库容将达到1000亿立方米，中下游的跨流域调水工程，将很大程度上减少长江入海流量，长江沿岸多项“引、拦、蓄、调”工程建设，也一定程度上导致长江口枯水季节部分时段来水不足，长江水源地受河口咸潮入侵的潜在影响也在加大。

其二，水环境污染防控形势严峻。工业结构性污染突出，大型化工企业和化工园区大范围布局在长江沿线，造纸、制革、电镀等低技术水平行业大量沿江分布。同时，农业面源污染影响严重，部分规划区域内20%的断面丰水期水质差于枯水期。而中下游船舶种类繁杂、密度大，危险品运输逐年增加，航运带来的流动污染隐患也威胁着水源地安全，长江口及临近海域富营养化程度加剧。

此外，近年来长江口河势随着来水、来沙变化进入新调整周期。潮滩变化明显，有淤涨减缓和转为冲刷的态势，上海正组织开展水、沙、盐、潮滩综合监测，抓紧深化长江口生态修复和综合治理的系统性、前瞻性、战略性研究，尽快争取摸清长江口在全球气候变化、流域和区域重大工程影响下，水、沙、盐和生态环境的变化规律，形成数据支撑体系，为长江口的保护利用提供科学决策依据。

而在数据支持之外，长江口面临的环境课题，根本的破解之道又是什么？答案是：一条河流，一部法律。

水资源，具有以流域为单元的自然特性，从塞纳河、莱茵河到田纳西河，近现代水事立法的成功经验都在于——注重流域立法，践行流域治理理念，建立流域共治机制。我国现行的水法、水污染防治法、防洪法、航道法，各有侧重，但不能从总体上对长江流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治作出系统性规定，缺乏流域整体性保护和治理的法律制度。因此，加快长江保护立法，依法遏制长江水污染和生态退化态势，加强生态环境修复，确保饮用水水质安全和生态安全，推动长江经济带绿色可持续发展，势在必行。

长江源头、干流、河口在整个流域中居于重要地位，不同流域决定了不同的发展和生态问题。长江口，作为流域中生态最敏感脆弱的地方之一，作为河海交汇、自然环境资源最复杂的区域之一，保护得如何，是长江全流域大保护成效的重要检验标志。

目前，长江保护立法已进入全国人大立法调研阶段。一种预期是，基于长江河口在整个流域中的独特性，立法或将设立专章，系统梳理长江口治理的相关法律适用关系，推动形成水利、环保、交通、渔政、海洋的部门协同合作机制，确保保护治理开发活动的自然性、科学性、有序性。毕竟，绿水青山就是金山银山——共同维护好长江河口的健康，就是维护长江经济带的高质量发展。