【学思践悟十九大】独家述评丨地方立法的“制度供给力”

孙绍波/画

姚丽萍/文

1979年，上海市人大及其常委会被依法授予地方立法权。

1980年，上海通过了第一部地方性法规。

2001年，上海举行了国内首次立法听证会。

2016年，上海荣膺全国地方立法指数测评之冠。

38年来，上海地方立法同步于国家民主法治、改革开放发展进程，锐意进取，砥砺前行。

不久前，十一届市委三次全会提出要使法治成为上海制度竞争力的核心标志。今天，市十五届人大一次会议召开在即，市十四届人大及其常委会即将完成历史使命。新时代，继往开来，上海地方立法面临的一个重大命题正是——如何提升“制度供给”的效率和效力？毕竟，制度供给力，也正是地方立法能否实现科学立法、民主立法的重要风向标。

众所周知，法律也是“公共产品”，如同所有产品一样，法律与现实生活之间也存在供需关系。供需匹配，就是不过剩，也不紧缺。这个平衡点怎么找？需求导向。

制度供给，要以需求为导向。当雾霾成为公共健康和公共环境的大敌，地方立法能否回应市民关切，不但扩大烟花爆竹的禁放区域，更要扩大禁售区域，为“千年习俗”的改变给予坚定的制度支撑？上海地方立法拿出了足够的勇气和睿智，不仅在于烟花爆竹安全管理，在诸多需要回应制度需求之时，均予积极回应。

事实上，立良法求善治，关键就在于能否准确把握需求。这当中，科学立法顶层设计，更要尊重规律，站高一步，超前一步，看远一步。为此，市十四届人大常委会启动并完成了上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求的调研，调研总报告呈现了上海重点领域的各种立法需求，为今后地方立法决策奠定扎实基础。同时，新一届人大五年立法规划的编制，也将着力增强制度供给的针对性、有效性，广泛听取各方意见，围绕上海五个中心建设、四大品牌战略，确定上海近期、中期、远期的立法需求。

先哲有云：法律的生命在于经验而非逻辑。要让法律在现实生活中用起来得心应手，不仅在于“按需供应”，还要确保制度供给的及时性、可行性，妥善解决立法“需求扩张”与资源稀缺、供给能力有限之间的矛盾。

近年来，上海改革发展步伐加快，立法需求有增无减，立法数量呈现“井喷”态势，仅以编制2018年立法计划为例，各部门申报的正式立法项目即已达97项。同时，地方性法规的生命周期缩短，法规修改频率加快。面对现实，如何用足、用好有限的立法资源，降低立法成本？

其一，辩证的立法观。法律也有生老病死，立法，不只是制定新法，而是“立改废”并重，当立则立，当修则修，当废则废。立法要善于调整优化存量，控制增量，能修改现行法规的，就尽可能不立新法。

其二，精准的立法技术。新制定法规，能采用“少而精”、“一事一例”的立法体例，就尽可能不搞“大而全”——小修小补，功效未必小，关键在“精准”。还有，“打包修法”要成立法常态，一个阶段里，对亟需修改的法规，聚焦突出问题，解决主要矛盾，尽可能打包处理，争取一个修法决定一揽子修正数个法规，提高效率，满足需求。基于此，本届市人大常委会任期内，累计六次“打包修法”。

最后，不能不关注的，是地方立法如何应对长三角区域协同发展的制度供给需求。

“上海2035”规划提出，要优化城市空间格局，主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展战略，主动融入长三角区域协同发展，推动上海与周边城市协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。上海的城市定位之一，正是长三角世界级城市群的核心城市。

上海地方立法，面对区域协调发展战略的新内涵、新要求、新任务，需积极谋划长三角区域协同发展的制度供给。早在2014年，由上海提议、组织，苏浙皖沪四地人大常委会积极推动长三角三省一市大气污染防治协调机制的制度化，实现了我国区域立法协作“零的突破”。目前，这一合作已转入水污染防治领域，已建立四地法制部门的长效合作机制。

这个缘自创新的立法机制，开拓了视野，找准建设长三角城市群、深化区域合作机制的制度需求，在更大范围、更广领域、更高层次推进长三角区域立法协作，进而以立法引领、推动、保障长三角继续在创新引领、转型升级、绿色发展、改革开放中走在全国前列——这样的制度供给力，前景，值得期待。