拜登团队建制派全面回归，对中美关系有何影响？

　　在特朗普的四年后，熟悉的华盛顿政治又回来了。

　　1月20日，美国当选总统拜登正式入主白宫。此前，拜登已陆续宣布外交与安全团队人员提名，几乎全是政坛建制派“老面孔”。这样的排兵布阵似乎向外界发出信号：在特朗普的四年后，熟悉的华盛顿政治又回来了。

　　建制派的全面回归，意味着什么？深海区约请中国现代国际关系研究院美国研究所专家孙成昊进行分析，梳理研判背后的三大关键问题。

　　拜登将宣誓就任美国总统，未来四年，谁将搀着他“乘风破浪”？视频制作：刘慧琴 李若楠

　　拜登的外交与安全团队有何不同？

　　与特朗普执政期间相比，拜登外交与安全团队的最大特点是建制派的全面回归。

　　这一趋势与拜登拥有丰富的从政经验不无关系，相比在参议院没有打磨太久的奥巴马和政治素人出身的特朗普，拜登数十年的政治履历意味着其最重要的人脉主要集中在华盛顿建制派精英圈。在内阁层面，最典型的代表是已经被提名国务卿的安东尼·布林肯和国家安全顾问的杰克·苏利文。

　　被拜登提名国务卿的安东尼·布林肯。来源：卫报

　　自内阁级别官员往下，拜登的外交与安全团队同样充满在决策界摸爬滚打许久的“老面孔”，而且对全球各个地区的事务都有专业人士，与特朗普政策覆盖面较为单一的团队形成鲜明对比。近期，拜登任命奥巴马任内负责东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔出任美国国家安全委员会印度太平洋协调员。今年64岁的坎贝尔是奥巴马时期“重返亚洲”战略的主要设计者，在华盛顿政界、学界游走多年，决策经验丰富。此外，主掌美国外交政策的国务院高级官员人选也多来自奥巴马的“旧臣”，包括提名常务副国务卿的温迪·舍曼和负责政治事务的副国务卿维多利亚·努兰德，舍曼曾是2015年伊核协议的主要谈判代表之一，努兰德曾担任负责欧洲及欧亚事务的助理国务卿。

　　美国的对外政策将有什么调整？

　　总体看，拜登执政后的美国将努力重塑美国的国际地位，这一总体思路已在拜登发表的《为何美国必须再次领导世界》一文中有全面阐述。虽然在2022年中期选举前，拜登的主要着力点都将在国内，但拜登团队在外交上并非毫无抱负。毕竟在外交上的施策空间远大于国内政策，调整特朗普时期的“美国优先”政策更是当务之急。

　　拜登将在头两年循序推进外交政策回调，包括重修美国的“民主灯塔”形象、重塑美国与盟友的关系、重归美国的多边主义路线等。此外，拜登针对国安会的职位调整也表明美国外交重点的变化，包括可能增设负责全球健康、民主和人权、网络和新兴科技等事务的高级主任。

　　拜登执政后的重要做法之一是召开“全球民主国家峰会”，将推广所谓民主价值观作为美国领导世界的抓手。拜登、布林肯、沙利文都曾强调这一峰会的重要性，认为能够通过这一方式证明美国不再是独行侠，而是回归国际社会。

　　拜登还将重新修复并巩固与盟友和伙伴的关系。如，美国将大力投资并保持北约的军事实力以防备俄罗斯，重新恢复国安会负责俄罗斯事务的高级主任职务，同时扩大应对新的、非传统威胁的能力，并呼吁所有北约国家重新承诺履行其作为民主联盟成员国的责任；加强与澳大利亚、日本、韩国的同盟互动，深化从印度到印度尼西亚的伙伴关系，继续维持对以色列安全的坚定承诺，争取拉丁美洲和非洲国家融入更广泛的“民主国家网络”等。

　　2017年6月，特朗普宣布美方将退出《巴黎协定》,理由是履行该协定会伤害美国经济。来源：时代周刊

　　拜登外交政策的另一个调整重点将是恢复多边合作。伊核问题上，美国可能将与盟国与伙伴合作加强和扩大该协议；朝核问题上，美国将与盟国以及包括中国在内的其他国家展开谈判，推进实现朝鲜无核化的目标；对俄关系上，美国将寻求延长《新削减战略武器条约》，以此作为新军备控制安排的基础，并致力于减少核武器的作用；气候问题上，美国将重返《巴黎气候协定》，召开世界主要碳排放国峰会，承诺在不损害美国经济的前提下，进一步减少全球航运和航空业的排放。

　　拜登新设印太事务主管对中美关系有何影响？

　　拜登在国安会内新设印太事务主管一职释放了多重信号。

　　从对外战略调整的层面看，印太仍将是未来美国全球战略的重要板块。小布什以来，美国就有意将战略资源向东转移，但由于“9·11”事件而不得不把资源投向中东的两场战争。奥巴马执政后，从“重返亚洲”到“亚太再平衡”战略，几乎与“撤出欧洲”同步，美国明显加大了对亚太地区的投入，美国战略东移成为事实。特朗普任内，特朗普继续推进“亚太再平衡”升级版的“印太战略”，推动美国优势资源继续向印太地区转移。拜登新设的印太协调员则表明，新政府事实上已经接受了“印太”这一表述，也证明未来印太事务将继续成为美国外交战略的重要组成部分。

　　奥巴马（左）和拜登。来源：路透社

　　从决策机制的层面看，拜登政府在国安会中增加一个高级别官员，体现了对协调亚洲政策的需求与日俱增。此前，作为白宫决策中枢神经的国安会，负责亚洲事务的往往是一位高级主任级别的官员，而如今的印太协调员将成为负责亚洲事务的“政策沙皇”，对上直接向国家安全顾问苏利文汇报工作，对下领导分别负责中国事务、印度事务、日韩澳及其他盟友事务的3名高级主任，协调政策的权力大大提升。而且，根据美国战略与国际研究中心高级副主席、曾在国安会工作过的迈克尔·格林所说，2001年时，国安会负责欧洲事务部门的人数是亚洲事务的三倍，2005年时两个部门人数旗鼓相当，各有1名高级主任和约5名主任领衔。目前看，拜登任内国安会的亚洲部门可能会有3至4名高级主任，差不多是当前欧洲部门的3倍，亚洲（印太）的重要性可见一斑。

　　从人事任用的层面看，坎贝尔有效弥补了拜登团队缺乏亚洲专家的短板，能够发挥“承上启下”、穿针引线的作用。观察之前的官员提名可知，以布林肯为首的国务院高官多为欧洲、中东方面的专家，缺乏亚洲政策经验。坎贝尔恰恰拥有丰富的亚洲政策经验，曾推动美日同盟升级，并在奥巴马任内成为“重返亚洲”政策设计的主要操盘手，为之后的印太战略打下重要铺垫。此外，坎贝尔与两党的政策精英都有往来，包括已过世的资深共和党议员麦凯恩和其他共和党人士经常向坎贝尔咨询有关中国、日本等地区议题的建议。坎贝尔在亚洲事务上的经验、成熟的官僚技巧以及在国会的良好人脉都有利于拜登的地区战略设计与实施。

　　由于坎贝尔是国安会直接负责亚洲和涉华事务的高级官员，他的所思所想和政策取向必然将深刻影响和塑造拜登的对华政策，从其目前表态看，或呈现以下特点与趋势。

　　第一，美国将坚持特朗普任内的对华战略定位，但修正对华战略目标。坎贝尔在2019年与苏利文共同撰文认为，特朗普政府在2017年底的《国家安全战略》报告中将中国视为“战略竞争对手”并无错误，但发起的竞争必须是警惕且谦虚的。坎贝尔在2018年与伊利·拉特纳（可能出任国防部负责印太安全事务的助理防长）撰文认为，美国应当反思“改变中国”的战略目标，需要重估对华政策，要对改变中国保持谦逊态度。美国应更多关注自身以及盟友、伙伴的实力和行为，而不是在地区孤立、削弱、改变中国。2019年，坎贝尔再次提出中美战略竞争的目标是共存，但绝不意味着美国要在根本性问题上对中国让步。

　　第二，美国将调整对华战略竞争的手段和方式，重视同盟体系作用。坎贝尔在2021年的文章中提出，美国必须通过重新接触亚洲来应对中国挑战。但与特朗普政府“冷战式”的反华联盟不同，坎贝尔更希望按照议题和领域建立分门别类的联盟，比如在七国集团的基础上邀请澳大利亚、印度和韩国加入，在意识形态领域形成所谓的“民主十国”，另外拉住澳大利亚、印度、日本在军事领域打造“四方联盟”。坎贝尔的想法基本上代表了目前美国战略界打造对华联盟的主流想法，如约翰·霍普金斯大学教授哈尔·布兰兹和美国企业研究所研究员扎克·库珀近期提出类似建议，认为美国新政府应当在地缘战略、经济、科技、意识形态等四个领域构建目标诉求明确、合作伙伴多元的联盟，将双边竞争转化为多边竞争。

库尔特·坎贝尔。来源：GJ

　　第三，认为美国应当与中国逐步积累互信。坎贝尔和拜登团队多数人都认为，拜登执政后面临诸多国内挑战，前期必须先关注解决国内问题，但从一开始也必须与中方接触沟通。坎贝尔公开提出两点建议，一是设立合适的接触渠道和机制；二是两国关系不能再沿着当前的道路走下去，否则某些方面将比冷战还糟糕。不难看出，在布林肯、苏利文、坎贝尔等建制派主导下，特朗普执政期间美国国内低调或者暂时销声匿迹的理性声音将被激活，美国对华政策的接触面、合作面有望提升。如在人文领域，拜登政府或将一定程度恢复人文交流；在全球治理领域，中美有望合作应对气候变化、抗击疫情、协调宏观经济政策等。

　　不过，美国整体对华政策走向不会有大幅改变，两国关系更不会回归奥巴马时刻，只是在打交道的方式方法上相比特朗普有明显区别。就新一代民主党人的政策取向看，不少人支持保留特朗普对华“行之有效”的策略，当作对华施压的筹码，并不希望全盘推翻。因此，不能一厢情愿、不切实际地期待拜登执政后将迅速翻转特朗普的对华政策，必须考虑到拜登仍面临诸多掣肘，对华政策调整可能进展缓慢，甚至出现“进一步退两步”的情况。

　　撰稿中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员 孙成昊