沈丁立：“9·11”20周年，美国反恐得失何在？

2001年9月11日，美国遭受史无前例的大规模恐袭，随即发动阿富汗战争打击“基地”和塔利班，开始历时二十年的全球反恐。二十年后，塔利班卷土重来，美国从阿富汗仓皇撤军，结束这场美国历史上耗时最长的战争。

反恐二十年，美国成效几何？得失何在？为何越反越恐？本期“论坛”特请专家分析。

沈丁立 复旦大学教授

有得有失未见好就收

问：反恐战争二十年，美国是赢了还是输了？

答：2001年9月11日，美国本土遭受空前的大规模恐袭。同年，美国特种部队秘密进入阿富汗发动攻击。次年，在得到联合国安理会授权的情况下，美国及其联军正式对基于阿富汗的“基地”组织总部以及当时庇护“基地”组织的阿富汗塔利班政权发动战争。2003年，美军又对伊拉克发动“先发制人”军事行动，迅速推翻当时在伊拉克执政的萨达姆政府。自“9·11”恐袭以来，二十年已经过去。回顾美国过去二十年的反恐，应该说有得有失，酸甜苦辣，一言难尽。

美国在1947年先后建立国防部和国家安全委员会，奠定了冷战期间的国家安全机制，不仅有效地管理了此后半个多世纪的国家安全，而且见证了主要竞争者苏联从地球表面消失。可以说，美国这一套机制取得了成功，也为世界多国所仿效。

冷战结束后，美国国家安全新目标相应转变为应对大规模杀伤性武器扩散、良治建设、气候变化、人口地理变迁、重大传染病传播、恐怖主义和极端主义的沉渣泛起。

从冷战结束的1991年到“9·11”事件发生的2001年，美国花了整整十年才发现，后冷战时代它所面临的首要威胁，其实并非新兴经济体的复兴，也非朝鲜、印度、巴基斯坦与伊朗等国的核扩散，而是“基地”这类跨国恐怖组织等非国家行为体。美国为此又花费整整二十年来对付反恐时代的核心威胁，直至最近全面从阿富汗撤军。

在过去二十年，美国反恐有得有失。美国所得有两条：

其一，美国汲取了“9·11”恐袭的重大教训，对新世纪的国家安全战略进行了重大调整，将国防安全上升为国土安全，把安全威胁来源从只来自国外扩大到同时来自国内外。美国重组和扩大了国家安全机构，增设了国家情报总监，扩大了情报投资，改善了情报整合。结果是在国内避免了“9·11”级别的严重恐袭再度发生，尤其是挫败了2007年针对纽约肯尼迪机场的重大袭击阴谋。

其二，美国实现了重挫“基地”、击毙“基地”首领拉登及其高级助手、推翻当时的塔利班政权等一系列目标。

美国之所失，也有两条：

其一，从2001年到2011年，花十年时间实现了击毙拉登、重挫“基地”、推翻塔利班政权的目标后，没有见好就收，及时退离，而是从2011年到2021年再花十年时间，力图“标本兼治”，重造阿富汗。美国不仅试图建设阿富汗，而且期望将西方的“普世”体系输入阿富汗。很显然，美国失败了。

其二，美国2003年对伊拉克发动的“先发制人”行动，极具争议。事实证明，伊拉克与“9·11”恐袭并无关联，而且美国在推翻萨达姆政权后，迄今没有发现任何伊拉克在战争爆发时研发核生化武器的证据。所以，美国以上述理由武力推翻主权国家伊拉克政府并没有依据。

美国对伊拉克动武前，联合国安理会曾通过决议，要求伊拉克必须“立即、全面、无条件”交出涉核生化武器与一定射程短程导弹的清单，不然须面对一切后果。而伊拉克交出的清单并不全面符合安理会决议，这就使美国对伊拉克动武产生争议，时任联合国秘书长安南批评美国“不合法”。我国当时指出，即使伊拉克没有完全遵守安理会决议，但并不对美国构成即时威胁，美国发动军事行动仍需得到安理会专门授权。显然，美国避开了应有程序。

越反越恐未切中要害

问：美国反恐付出多少代价？为何越反越恐？

答：在过去二十年的美国两场反恐战争中，据统计美国军人在战场上死亡达7000多人，受伤约7万人；除常规军费外，反恐费用高达8万亿美元。而这些数字的背后，还有更为严重的后果。

据研究，美军发动的反恐战争，在伊拉克和阿富汗分别造成当地数十万人和十多万人死亡，并造成不计其数人员流离失所，这一切都严重超出关于战争的对称性法则。美国对伊拉克的战争不仅程序失当，而且后果恶劣，重损当地经济与社会发展，还越反越恐。由于战后当地政权严重失能，在伊拉克和叙利亚之间形成了“伊斯兰国”恐怖组织的新崛起，其在阿富汗的分支上月在喀布尔国际机场地区发动自杀式爆炸袭击，造成美军13人死亡。在阿富汗，美军曾强奸当地妇女，射杀盟国记者，联军中的澳大利亚国防军故意射杀包括孩子在内的阿富汗无辜民众，这些都构成了严重侵犯人权的战争罪。

美国对外连年发动战争，自然国库空虚，债台高筑。美国国债已从“9·11”时的5万亿到6万亿美元的水平，急速上涨到目前的28万亿美元，这与美国过去二十年先后发动或介入阿富汗、伊拉克、利比亚和叙利亚这四场战争有着重要关系。政府财政赤字严重，自然影响了国家的正常发展，包括对公共教育、基础设施和国际开发等的投入。

由于美国反恐未能切中要害，未能正确反思一些国家以及极端人士仇视美国的本质原因，因此非但未能成功实现标本兼治，反而同时在伊拉克、叙利亚和阿富汗等地区出现越反越恐的现象。2011年美国从伊拉克撤军后留下反恐烂摊子，2021年美军从阿富汗撤出同样不负责任地留下乱局。

究其原因，美国似乎不懂恐怖主义的成因，以及在恐怖主义形成的过程中自己起了什么作用，美国开出的治理恐怖主义之药方也难以击中恐怖主义病灶。譬如，美国长期偏袒以色列并反对联合国曾经批准的巴勒斯坦建国，后果是一部分巴勒斯坦力量因建国不成铤而走险。又如，阿富汗有自己的历史文化，虽然应该与时俱进走向现代化，但这需要阿富汗人民的自我意识并取得共识，而非外部移植或者强制。

治标治本应汲取教训

问：美国应该作何反思？汲取什么教训？

答：构成恐怖主义有三要件：伤害无辜、针对政府、思潮驱动。反对一切形式的恐怖主义，不仅要反对伤害无辜，尤其是反对具有思想鼓动力的伤害无辜，还要研究那些具有一定鼓动力的思潮是什么，这样才有可能彻底消除恐怖主义根源。

美国在推翻塔利班政权二十年后，还得通过与塔利班的谈判来实现全面撤军，并在塔利班基本重新占领阿富汗后很可能采取现实主义，就像它1975年从越南撤军后还得与打败美国的越南重修关系。但是今后如何正确处理与塔利班的关系，美国不能再浪费机会。

只要目前的塔利班渐进性地采取社会进步政策，譬如允许女性参政以及接受哪怕是男女分校的学校教育，美国就应鼓励这种进步，而非采取制裁。美国不仅应该反对过去的塔利班庇护“基地”组织，而且还要支持与鼓励目前的塔利班远离恐怖主义，不让阿富汗再次成为恐怖分子藏污纳垢之所，在美国撤军后真正实现美军二十年前进入阿富汗时的终极目标。

如果美国想通了这些，通过接触政策助力阿富汗未来的经济与社会发展，同时通过多边机制限制当地政府涉恐，那恐怕比美国在击毙拉登之后仍然滞留阿富汗十年的效果好得多。

阿富汗未来走什么道路，得由阿富汗民众自己来决定，外界只能建议与协助，而不能包办或强迫。如果美国能够走出小格局，采取更大视野的地区与全球合作，就有希望与任何在未来执掌阿富汗权力的当地政府形成良性互动，真正营造反恐治标治本的有效治理。沈丁立（复旦大学教授）