今日焦点｜上海五年立法规划今发布，更接地气更贴实际更多参与

法治建设，要成为上海制度竞争力核心标志。

未来5年，申城需要怎样的地方立法，才能与全面建成小康社会的国家战略相匹配，才能与人民日益增长的美好生活需要相匹配，才能让全球卓越城市更有竞争力？今天上午，上海市第十五届人大常委会立法规划（2018-2022年）发布，立法规划产生的过程及价值导向，备受关注。

图片来源：视觉中国

开门立法 扩大公众有序参与

2018年-2022年，上海五年立法规划的一个鲜明特征是：开门立法，坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥人大代表主体作用，扩大公众有序参与。

要让立法过程有益于法治素养的普及和提升，发动公民的有序参与，不可或缺。近20年来，申城地方立法为促进科学立法、民主立法，一路探索，从全国第一场立法听证会到征询市民立法建议常态化，申城法治的每一次点滴进步，都离不开睿智市民的热情参与。2016年，农历丙申新春，申城市民严格遵守《上海市烟花爆竹安全管理条例》，实现外环线内“零燃放”。申城市民由此告别千年习俗，适应特大型城市社会治理新要求，全面践行尊法守法公民责任。这一重大变化的最初缘由，正来自市民文明过春节的立法建议。

2016年上半年，申城开始大规模交通整治。2017年3月伴随《上海市道路交通管理条例》实施，车有车道，马有马道，交通规则，深入人心；与此同时，日益升级的智能化交通管理，让依法通行成为申城最醒目的新风景。这一显著变化的最初缘由，也正来自市民日益增长的交通文明立法需求。

2021年，建党100年之际，上海将基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。申城编制2018-2022年五年立法规划，围绕贯彻落实十九大精神和重大国家战略，如何统筹推进“五位一体”总体布局，如何建设自由贸易试验区、具有全球影响力的科技创新中心和社会主义现代化国际大都市，都亟待广大市民慧眼别具，积极参与，做好立法规划设计师。

开门立法，2018-2022年五年立法规划通过广泛而公开的方式征集立法建议，共收到建议项目251件，与近两届代表议案中尚未立法的75件进行内容整合，确定了123件立法项目，并先后三次向全体市人大代表、两次向全社会公开征求意见。征求意见通过主流媒体刊登公告开展民调，通过人大网站、代表履职平台组织代表勾选，合计移动端阅读量42430次，市民问卷投票6348人次，141名代表参与项目勾选。开门立法，保障了五年立法规划有序的公众参与，也让立法过程成为普法过程。

需求导向 既要补白也要留白

立良法，求善治，需要深刻洞察社会发展的现实需求和未来走向。2018-2022年上海五年立法规划，围绕上海五个中心建设、四大品牌战略，确定近期、中期、远期的立法需求。

常住人口超过2400万，地域面积达6800多平方公里，作为要素密集的超大型城市，上海的城市管理和治理有很大的特殊性。申城地方立法规划以超大型城市治理现代化为目标，坚守建设用地、人口规模、生态环境、城市安全底线，积极探索超大型城市包容性发展、精细化管理，以及更具韧劲的成长性。

申城地方立法，以前瞻性为标尺。十八大以来，中央强调立法不仅仅是总结实践经验，巩固改革成果，更是对经济社会发展和改革进程的主动谋划、前瞻规范。立法者据此努力把握趋势性、成长性、潜在性的立法需求，既要为未来上海发展图景留白，也要为未来上海发展未雨绸缪。

申城地方立法，以“十三五”规划为依据。国家和上海“十三五”规划纲要提出了未来发展的目标和任务，也提出了未来发展的立法建议，是立法与改革决策相衔接的重要依据。未来5年，申城地方立法以规划纲要和各专项规划为依据，深入把握深化各领域改革的思路和路径，积极在地方立法权限内提出立法需求。

申城地方立法，以立法需求为落脚点。立法需求的发掘，事关锐意创新、敢为人先的发展使命，不受立法时机、现实基础、管理体制约束；立法者关注立法需求，以睿智、勇气、胆识，求取最大公约数，适应城市发展新需求。

翻阅2018-2022年上海五年立法规划，不难发现，在具体遴选立法项目时，围绕“五位一体”的总体布局，坚持立法与改革双轮驱动，坚持急需先立、成熟优先、“立改废释”并举，坚持“少而精”，将推动经济高质量发展、完善社会主义民主政治、创新社会治理和改善民生、建设国际文化大都市、推进生态文明建设和提高超大城市建设、管理、安全水平等领域作为本届立法规划的遴选重点。

明确了遴选重点的立法规划，不止要维护国家法制统一，更要努力以高质量的地方立法引领和推动上海更高质量发展，为上海实现提升城市能级和核心竞争力的战略目标营造良好的法治环境。

制度供给 创新引领转型升级

先哲有云：法律的生命在于经验而非逻辑。要让法律在现实生活中用起来得心应手，不仅在于“按需供应”，还要确保制度供给的及时性、可行性，妥善解决立法“需求扩张”与资源有限、供给能力有限之间的矛盾。

近年来，上海改革发展步伐加快，立法需求有增无减，立法数量呈现“井喷”态势，仅以编制2018年立法计划为例，各部门申报的正式立法项目即已达97项。同时，地方性法规的生命周期缩短，法规修改频率加快。面对现实，如何用足、用好有限的立法资源，降低立法成本？

首先，辩证的立法观。法律也有生老病死，立法，不只是制定新法，而是“立改废”并重，当立则立，当修则修，当废则废。立法要善于调整优化存量，控制增量，能修改现行法规的，就尽可能不立新法。

其次，精准的立法技术。新制定法规，能采用“少而精”“一事一例”的立法体例，就尽可能不搞“大而全”——小修小补，功效未必小，关键在“精准”。还有，“打包修法”要成立法常态，一个阶段里，对亟需修改的法规，聚焦突出问题，解决主要矛盾，尽可能打包处理，争取一个修法决定一揽子修正数个法规，提高效率，满足需求。基于此，单单市十四届市人大常委会任期内，累计六次“打包修法”。

图说：长三角地区人大就立法工作协同深入交流。上海人大官网

此外，尤为值得一提的，是地方立法如何应对长三角区域协同发展的制度供给需求。

“上海2035”规划提出，要优化城市空间格局，主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展战略，主动融入长三角区域协同发展，推动上海与周边城市协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。

上海地方立法，面对区域协调发展战略的新内涵、新要求、新任务，需积极谋划长三角区域协同发展的制度供给。早在2014年，由上海提议、组织，苏浙皖沪四地人大常委会积极推动长三角三省一市大气污染防治协调机制的制度化，实现了我国区域立法协作“零的突破”。目前，这一合作已转入水污染防治领域，已建立四地法制部门的长效合作机制。

今年，沪浙苏皖四地立法协同会议已在沪“头脑风暴”。这个缘自创新的立法机制，开拓了视野，找准建设长三角城市群、深化区域合作机制的制度需求，在更大范围、更广领域、更高层次推进长三角区域立法协作，进而以立法引领、推动、保障长三角继续在创新引领、转型升级、绿色发展、改革开放中走在全国前列。这样的制度供给力，前景，值得期待。

新民晚报首席记者 姚丽萍

相关链接>>

五年立法规划关注“六大主题”

2018－2022年，上海5年立法规划分为正式项目、预备项目和调研项目三类，关注“六大主题”——

5年立法规划123件： 正式项目49件，其中制定17件、修改30件、废止2件；预备项目26件，其中制定12件、修改14件；调研项目48件。

◆ 推动经济高质量发展 拟安排正式项目12件、预备项目6件、调研项目13件。在正式项目中，为服务国家重大战略，修改中国（上海）自由贸易试验区条例；为保障科创中心建设，制定推进科技创新中心建设条例；为深化“放管服”改革，修改促进中小企业发展条例、反不正当竞争条例，制定不动产登记实施条例并废止原有相关法规、计量监督管理条例等。

◆ 加强民主政治建设 拟安排正式项目5件、预备项目2件、调研项目1件。在正式项目中，为促进全社会树立宪法意识，修改实施宪法宣誓制度办法等。

◆ 创新社会治理和改善民生 拟安排正式项目11件、预备项目9件、调研项目15件。在正式项目中，为创新社会治理方式，制定单用途预付消费卡管理规定，修改住宅物业管理规定、志愿服务条例；为促进社会公平正义，制定社会救助条例；为保障公民基本生活，修改养老机构条例、房屋租赁管理条例等。

◆ 加强国际文化大都市建设 拟安排正式项目4件、预备项目1件、调研项目6件。在正式项目中，为保护和传承海派历史文化，修改历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例；为打响上海文化品牌，制定公共文化服务保障条例等。

◆ 推进生态文明建设 拟安排正式项目7件、预备项目3件、调研项目7件。在正式项目中，为开展长三角地区更高质量一体化立法协同，共同加大污染防治力度，修改大气污染防治条例；为持续改善人居环境，制定生活垃圾管理条例等。

◆ 提高超大城市建设、管理、安全水平 拟安排正式项目10件、预备项目5件、调研项目6件。

需要说明的是，5年立法规划具有动态、开放的特征，在长达五年的实施过程中需要根据上海经济和社会发展的实际状况，通过年度立法计划适时作出位序调整和项目增补，滚动推进。

新民晚报首席记者 姚丽萍