今日焦点｜申城养老福利创新“四两拨千斤”：口袋鼓了 照护多了 银发笑了

2018年上海市政府实事项目顺利完成，其中，为符合条件的长期护理保险参保老年人提供300万人次的居家照护服务，正是养老制度创新的有益探索。

1979年，申城在全国率先进入老龄化社会。迄今，应对深度老龄化，立足城市经济社会发展状况，以老年人需求为导向，以增加老年人福祉为目标，那些可圈可点的养老福利制度创新如何“四两拨千斤”？

图说：虹口区嘉兴路街道的日间照护中心，八位老人正在做手工。新民晚报记者 王凯 摄

综合津贴

应用灵活创新服务贴心

应对深度老龄化，如果要问哪一种制度设计最富灵活性、最是“四两拨千斤”，老年综合津贴制度，当之无愧。

2016年，申城创设老年人综合津贴，在全国率先建立普惠性老年福利制度，为全市65周岁及以上户籍老人分别按照每月75元、150元、180元、350元、600元的标准发放综合津贴，截至2018年8月，累计覆盖351.3万名老人，发放资金126.42亿元。

这项制度创新，以老年人需求为导向，以增加老年人的社会福祉为目标，按照不同年龄段提供涵盖高龄营养、交通出行等多种需求的津贴，逐步提高老年人的社会福利水平。

这项制度创新，建立了老年综合津贴发放管理信息系统，用信息手段确保精准发放。市民政、公安、社保卡中心实现数据定期交换，对65周岁及以上老年人数据库进行信息化管理，对敬老卡申领、补办、挂失、注销等各类信息实现分类管理，开发计算模块，对不同年龄段的老年人按照综合津贴的制度标准，精准计算发放金额。同时，全市推出多项便民措施，比如，老年人可以就近提出申请，可以自主选择六家商业银行中任意一家为津贴发放行，高龄、行动不便老人可以享受代办或者上门服务，原来享受免费乘车的老人可以通过购买商业保险公司推出的“保通卡”满足出行需求。

这项制度创新，因其灵活性、人性化满足老人需求，受到老人家们的广泛欢迎。

一个更有趣的现象是，自老年综合津贴制度实施后，在申城早高峰时候，观察一下公交车厢，会发现，曾经最令公交车司机担心的老年人、上班族“出行大碰头”的现象大大减少，曾经多发的老年人高峰时间挤公交出事故的情形大为改观。

这些变化，都缘自老年综合津贴制度。想想看，当更有用、更好用的多功能敬老津贴替代了功能单一的老年人免费乘车卡，谁还非得去挤公交呢？在这个制度创新背后，人们看见了——城市秩序更安全和谐，社会资源更集约高效——一种贴心的老年福利制度创新，就这么四两拨千斤。

长护险

提升养老照护支付能力

如果要问哪种养老服务保障制度既提供了多样化的专业护理，又切实减轻了失能老人的经济负担和家庭照护压力，还推动了护理服务行业健康发展？长护险，当之无愧。

养老照护的支付能力，是养老服务发展的根本杠杆。俗称“长护险”的长期护理保险，正是提升老年人养老服务支付能力的制度保障。

在长护险以前，申城推行养老服务补贴制度。2004年起，为经济困难的老年人发放养老服务“补贴券”，至2017年底市区两级财力投入约17.9亿元，惠及12.66万人。

近年来，伴随老年人权益保障条例实施，完善老年人护理筹资、评估、支付、服务、监管体系，探索建立适合申城实际的老年人长期护理保险制度，保障老年人的长期护理需求，已是不可或缺的养老制度保障。

2016年，申城被国家人社部纳入全国15个长护险试点地区之一；2017年，申城在徐汇、普陀、金山等3个区开展长期护理保险制度试点。小范围的全要素试点，检验了政策设计的合理性，建立了统一的经办流程。

2018年1月起在全市推开试点，试点推行分级服务，对申请对象进行评估，评估结果分为6个等级，其中2-6级可以享受长护险服务；长护险注重贴近老人需求，根据前期试点情况研究确定了42项与身体护理密切相关的服务项目，其中27项为基本生活照料，15项为常见临床护理。

伴随试点推进，“长护险”流程设计越来越顺畅，服务路径越来越清晰。2018年上半年共受理长护险申请12.5万人次，累计提供居家照护服务近200万人次，结算费用2.62亿元，超额完成2018年市政府实事项目“为符合条件的长期护理保险参保老人提供300万人次的居家照护服务”的上半年目标。

特别值得一提的是，因为长护险的实施，与之配套的护理服务机构和队伍建设得到前所未有的发展机遇。来自市民政局的数据显示，迄今全市已有定点护理机构900多家，由执业护士、医疗照护员、养老护理员、健康照护员等组成的护理服务队伍2万多人，2018年全年服务老人达300多万人次。

图说：曹家渡街道老人日间照护中心内专职人员正为老人服务（资料照片）。新民晚报首席记者 刘歆 摄

照护 需求评估

供需精准对接公平匹配

如果要问哪项养老福利制度创新促进了基本养老公共服务与需求的精准对接、公平匹配？老年照护统一需求评估，是不二选择。

2014年底，市卫计委、发改委、民政、人社、财政等部门将分散在各个部门之间的老年服务评估标准整合完善，建立全市统一的老年照护服务需求评估体系，统筹资源，以此促进服务资源与老年人需求公平、有效地对接。2015年，老年照护服务需求评估体系在徐汇、闵行、杨浦、普陀和浦东新区试点，老人们向社区服务中心提交照护评估申请，由区级评估机构上门评估，评估结果经过测算形成不同分级，根据分级结果，统筹安排生活照料、生活护理或临床护理三种服务，逐步形成“分工明确、梯度衔接、公平轮候、能进能出”的格局。2016年，全市16个区均已开展这一需求评估。

一言以蔽之，这个评估体系就是要有效解决“谁”享受养老服务，以及享受“什么样”的养老服务。

就效果而言，统一的需求服务评估体系，是申城社会养老服务体系建设在“需求侧”建立健全准入管理机制的创新之举，是服务养老需求有效整合行政资源的积极探索。这项制度创新将原来各自为政的居家生活照护和医疗护理等资源纳入到统一的需求等级评估系统中，实现了标准的统一、待遇的衔接，搭建了居家养老与医疗护理的桥梁，为实现医养融合提供了扎实的技术保证。截至2018年上半年，全市完成评估12.5万例，为申城持续优化养老供给的结构，提供了重要依据。

同时，统一的需求服务评估体系，也为老年照护建立了可预期的秩序，让老年护理服务资源公平分配成为可能。所有沪籍老人都可以提交服务需求评估申请，身体条件和经济条件都将是衡量标准。以机构养老为例，老人申请后进入轮候系统，身体状况特别不好的可由绿色通道进入养老机构；困难老人可以享受政府补贴，经济条件好的老人可通过购买服务进入养老机构。

在这个体系中，评估标准和结果公开透明，可预期的轮候，让需要护理床位的老人只须“排队”，不用“条子”，养老资源的配置由此实现公平有效。

新民晚报首席记者 姚丽萍

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“硬件”供给也创新

2018年上海市政府实事项目，为老服务，除了“长护险”，还涉及——新增7000张养老床位，改建1000张失智老人照护床位，改造40家郊区农村薄弱养老机构，新建80家老年人日间服务中心。

如果说，“长护险”是养老服务软件，这些，就是养老服务硬件。

在申城，创新符合特大型城市特点的养老服务，在持续增加养老服务设施的数量之外，“硬件”的供给模式也在创新中。

一方面，在中心城区，发展嵌入式、多功能、综合性养老服务模式。中心城区寸土寸金，土地资源紧张，而老年人非常期待在自己熟悉的环境中养老。为此，上海探索了两种社区“嵌入式”养老服务模式，一种是，长者照护之家；另一种是，社区综合为老服务中心。

图说：申城养老“硬件”的供给模式也在创新中。新民晚报记者 刘歆 摄

长者照护之家一般在300-500平方米，主要服务三类老人：一类是，为经过评估三级及以上的老年人提供短期住养照料；一类是，为大病出院仍然需要康复护理的老人提供短期照护；一类是，为家属需要“喘息服务”的老人提供短期寄养服务。截至2017年底，中心城区和郊区城市化地区每个街镇都至少拥有了一家长者照护之家。

社区综合为老服务中心，包括长者照护之家、日间照料中心、助餐点、护理站或者卫生站在内的“枢纽式”为老服务综合体，老年人足不出社区，基本上能享受各种养老服务需求。今年，社区综合为老服务中心将实现各街镇全覆盖。

另一方面，在郊区农村地区，主要发展宅基睦邻点。以村民小组为单位，由邻近居住的农村老年人利用自有住宅，开展“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式养老；全面推开睦邻点，是申城郊野大地创新养老模式的一种路径。

姚丽萍